Crises entre DG et DGA en Guinée : un problème d'hommes ou de gouvernance ?
Le limogeage des dirigeants de l'OGP relance un débat plus large : les règles qui encadrent les établissements publics favorisent-elles elles-mêmes certaines crises de gouvernance ?
Le limogeage simultané du Directeur général de l’Office Guinéen de Publicité (OGP), Aladji Cellou Camara, et de son adjoint, Jean-Marie Soriba Coumbassa, pour « inconduite », met un terme à plusieurs mois de tensions qui s’étaient même invitées, de manière embarrassante, sur les réseaux sociaux. Le décret présidentiel clôt ainsi un autre épisode qui aura marqué la vie de cette entreprise publique stratégique.
Mais cette décision règle-t-elle le véritable problème ? Rien n’est moins sûr.
Au-delà des personnes concernées, cette affaire pose une question de fond : pourquoi les crises entre directeurs généraux (DG) et directeurs généraux adjoints (DGA) reviennent-elles avec une telle régularité dans les établissements publics guinéens ? S’agit-il d’un simple problème d’hommes ou des limites du modèle de gouvernance mis en place par l’État ?
À mon sens, les conflits de personnes existent, mais ils prospèrent surtout sur une architecture institutionnelle qui entretient des ambiguïtés au lieu de les lever. Le cas de l’OGP n’est pas une exception. Il constitue un révélateur de fragilités que l’on retrouve, à des degrés divers, dans plusieurs établissements publics, et parfois même au sein de certains ministères.
Les conflits entre DG et DGA ne relèvent pas toujours des personnes. Ils révèlent parfois les limites des règles qui organisent leur coexistence.
Un adjoint… qui ne devrait pas devenir un rival
En théorie, le rôle d’un directeur général adjoint est clairement défini. Il assiste le directeur général, assure son intérim en cas d’absence et exerce les missions qui lui sont confiées. Il n’a pas vocation à constituer un second centre de décision.
Cette conception est conforme à l’esprit des lois L/2018/025/AN et L/2019/0027/AN portant organisation générale de l’Administration publique et Statut général des agents de l’État, qui reposent sur un principe fondamental : celui de la hiérarchie administrative.
Pourquoi, alors, ces lignes de fracture apparaissent-elles si souvent dans la pratique ?
La première difficulté réside dans les textes eux-mêmes. Dans plusieurs établissements publics, les missions du DGA restent formulées de manière générale. Les responsabilités des deux dirigeants ne sont pas suffisamment délimitées. Les chevauchements de compétences deviennent alors presque inévitables, chacun estimant intervenir légitimement sur les mêmes dossiers.
Quand les textes entretiennent l’ambiguïté
Cette première faiblesse n’explique toutefois pas tout. Le véritable point de rupture apparaît avec le mode de nomination.
Le directeur général comme son adjoint sont nommés par décret présidentiel. Juridiquement, cette situation ne remet pas en cause la subordination du DGA au DG. Dans les faits, elle peut toutefois brouiller la perception de la hiérarchie administrative. Chacun tire sa légitimité de la même autorité de nomination et peut avoir le sentiment de disposer d’une légitimité équivalente.
C’est sans doute ce qui explique qu’une phrase revienne régulièrement dans certaines administrations : « Il est nommé par décret comme moi. »
À partir de ce moment, la relation de collaboration peut progressivement céder la place à une relation de concurrence.
À cette ambiguïté institutionnelle s’ajoute une réalité politique. Dans la pratique, le poste de DGA répond parfois autant à des considérations d’équilibre qu’à des impératifs de gestion. Il peut servir à représenter différentes sensibilités, à préserver certains équilibres ou à maintenir une forme de contrôle interne. Lorsque le directeur général et son adjoint bénéficient de soutiens distincts au sein de l’appareil d’État, la rivalité administrative prend rapidement une dimension politique.
Ces tensions semblent d’ailleurs plus fréquentes dans les établissements qui gèrent d’importantes ressources financières ou exercent des activités à fort enjeu économique, où les questions d’influence et de contrôle sont naturellement plus sensibles.
Pourquoi l’OGP est un cas d’école
Les statuts de l’OGP illustrent particulièrement bien ces difficultés.
Une lecture attentive du Décret D/2016/355/PRG/SGG du 25 novembre 2016 montre que plusieurs dispositions peuvent favoriser ce type de crise.
Les articles 39 et 55 prévoient que le directeur général et le directeur général adjoint sont tous deux nommés par décret. Tant que les relations entre les deux dirigeants restent bonnes, cette organisation peut fonctionner. Mais lorsque la confiance disparaît, chacun peut être tenté de s’appuyer davantage sur la légitimité de sa nomination que sur la logique hiérarchique.
L’article 56 soulève une autre difficulté. Il prévoit que les pouvoirs du DGA sont définis par le Conseil d’administration en accord avec le directeur général. Mais il précise également que les limitations apportées à ces pouvoirs « ne sont pas opposables aux tiers », le directeur général adjoint disposant, à leur égard, « des mêmes pouvoirs que le Directeur Général ».
Cette disposition protège les partenaires qui contractent avec l’entreprise. En revanche, elle entretient une ambiguïté importante quant à l’étendue réelle des pouvoirs respectifs des deux dirigeants. Même lorsque ses compétences sont limitées en interne, le DGA peut engager juridiquement la société vis-à-vis des banques, des fournisseurs ou des clients. Lorsque les relations entre les deux dirigeants se dégradent, cette situation fragilise la lisibilité de la chaîne de commandement.
L’article 57 complète ce dispositif en retirant au directeur général tout pouvoir disciplinaire direct sur son adjoint. En cas de faute grave ou d’insubordination, le DG doit saisir le ministre de tutelle, lequel engage ensuite la procédure devant le Conseil d’administration. La résolution d’une crise interne dépend ainsi d’un arbitrage extérieur, souvent long et inévitablement politique.
Pris isolément, chacun de ces mécanismes peut se justifier. Mis bout à bout, ils créent un terrain particulièrement propice aux conflits de gouvernance lorsque la relation entre les deux dirigeants se détériore.
Pour aller plus loin
Loi L/2018/025/AN portant organisation générale de l’Administration publique.
Loi L/2019/0027/AN portant Statut général des agents de l’État.
Décret D/2016/355/PRG/SGG du 25 novembre 2016 portant statuts de l’OGP SA.
Changer les dirigeants ne suffira pas
Le limogeage simultané des dirigeants de l’OGP met un terme à une crise. Il ne règle pas nécessairement les mécanismes qui l’ont rendue possible.
Remplacer les personnes sans revoir les règles qui organisent leurs relations revient à traiter les conséquences sans s’attaquer aux causes.
La première urgence consiste à clarifier les responsabilités respectives du directeur général et de son adjoint, en attribuant à chacun un périmètre d’intervention clairement identifié.
Une autre évolution mériterait d’être envisagée : abandonner progressivement le modèle du DGA « généraliste », qui fait souvent doublon avec le DG, au profit de fonctions spécialisées - finances, opérations, ressources humaines, stratégie ou développement. Cette spécialisation renforcerait la complémentarité entre les deux fonctions tout en limitant les risques de chevauchement.
Plus largement, cette affaire invite à repenser la gouvernance de nos établissements publics. Une institution performante ne repose pas uniquement sur la qualité des femmes et des hommes qui la dirigent. Elle dépend aussi de règles suffisamment claires pour éviter que deux responsables investis d’une forte légitimité ne finissent par exercer un pouvoir concurrent.
Le départ d’Aladji Cellou Camara et de Jean-Marie Soriba Coumbassa marque la fin d’une crise. Il ne marque pas nécessairement la fin du problème.
Demain, d’autres dirigeants seront nommés. Mais si les règles demeurent inchangées, rien ne garantit que les mêmes tensions ne réapparaîtront pas ailleurs, sous d’autres noms et dans d’autres établissements publics.
Une administration ne se réforme pas uniquement en changeant les femmes et les hommes qui la dirigent. Elle se réforme aussi en corrigeant les règles qui organisent l’exercice du pouvoir. C’est probablement là que se trouve le véritable chantier.
Et vous, pensez-vous que les crises récurrentes entre DG et DGA sont avant tout liées aux personnes ou aux règles qui organisent la gouvernance des établissements publics ? Je serai intéressé de lire vos analyses en commentaire.
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